在中国最受欢迎的景区中，西湖一定可以占据一席之地。节假日里西湖景区的人潮可以淹没断桥桥头，也可以挤掉手机信号，但没有什么能够撼动西湖在游客心目中的地位。
以近5年的“五一”数据为证，2015年，西湖景区五一迎客173.30万人次，2016年为155.07万人次，2017年为184.02万人次，2018年为161.44万人次，而在2019年四天的五一小长假中，西湖景区截至5月4日16时迎来游客人次达到了惊人的258.82万。
考虑到西湖湖面面积仅6.5平方公里，不管是与西湖同在江南的太湖，还是远在湘鄂之间的洞庭湖，其湖泊面积都将近是西湖的400倍，这让人不禁要问，一样是个湖，西湖到底干什么了？
西湖是“人造”的
尽管西湖在文人墨客的笔下已成为了美的典范，不加保护的西湖很可能是另外一副样子。
作为一个封闭的浅湖，西湖的湖底本来会因淤泥和水草变得越来越浅，最终从湖变成沼泽，从沼泽变成陆地，这样的话就可一劳永逸地免却游客们挤在人堆里观湖的苦恼——因为根本就没有湖。
然而从唐朝到清朝，杭州的父母官们都没忘了好好治理西湖，毕竟西湖曾是杭州城唯一的淡水资源。白堤、苏堤、杨公堤、湖心亭、阮公墩、三潭印月……都是古代历次疏浚工程的副产品，构成了人文与湖山交相辉映的西湖美景。至于现代，柳浪闻莺公园与太子湾公园由解放后第一次西湖大疏浚挖出的淤泥堆成，成为西湖景区的重要组成。
在净化西湖水质方面，现代人展现了超越古人的想象力。启动于2002年的“六进九出”引配水工程，从钱塘江取水净化后注入西湖，再下泄到市区河道配水，按照年引水量和西湖库容量计算，相当于每个月为西湖换一次水。
西湖形成于天然，但今天西湖的样貌很大程度上由人工造就。不同于很多隐于山林才得以保留原始自然风貌的湖泊，西湖反而因为和杭州这座城市的紧密联系，才留住了一泓碧水。历史上的西湖一直具有“突出的社会性和公共性”，“融入了市民的日常生活”，至宋代已成为市民文化休闲的中心，游湖、游园、进香朝拜活动频繁。
也许正因为杭州市民与西湖之间自古有之的情感连结，“还湖于民”这个说法对于西湖景区而言有了更实在的意义。从2018年两会政府工作报告提出“降低重点国有景区门票价格”、6月底国家发改委印发具体降价意见以来，关于“景区降价”的讨论沸沸扬扬，各景区里最淡定的恐怕要数西湖：早在2002年10月1日，西湖景区已实现24小时免费开放环湖公园。
对于2018年在发改委“降价令”之下调低了门票价格的景区来说，还有什么比自己降价之后客流量却没见多大起色，而西湖多年来据守各节假日最受欢迎景区榜单前列这个事实更令人心痛的呢。显然，“免票”不足以解释老牌景点西湖为什么在国内新景点蓬勃涌现的近20年里依旧魅力不减。
内忧外患的90年代
把时间拉回到20世纪90年代，西湖景区各景点游客量曾出现大幅下滑。在相关研究中有研究者指出，对于本地游客，杭州动物园在90年代后期的野生动物园热中失去了新颖性和规模上的优势，90年代西湖周边山林相继开发后出现的登山、喝茶活动吸引力逐渐超过内容缺乏变化且封闭收费的公园，这些都对景区游客造成分流；对于外地游客，“西湖风景区这50年的建设是平淡无奇的，游览西湖依然是灵隐寺、岳王庙、湖中三岛这最出名的老三样”。
杭州旅游景点客流量对比（部分）万人次 来源：杭州市规划局
“市场缩小、名而不优”、“千城一面、西子迟暮”……上世纪90年代的西湖只是比许多景区更早地经历了今天面临的种种困境。需要看到的是，分散、单个的湖滨公园越来越难以吸引游客，很难说单纯靠公园的免票能给这样的局面带来多大的变化。
当年游客慕名去看西湖，也有可能发生身在湖滨不见湖的情况，但不是因为西湖边人太多，而是因为环湖绿地和湖滨被大量违章建筑和单位机关和民居占用。总面积261.36公顷的环湖景区沿湖被占用土地面积一度达到80公顷之多。
1983年5月国务院批准《杭州市城市总体规划（1981-2000年）》后，杭州市委、市政府展开了西湖环湖绿地动迁建设工程，并选择从西湖的西北岸先着手动迁和建设。因此到了1999年，西湖北线从湖滨经少年宫至北山路已经形成连续贯通的环湖公园，而南线沿湖对游客开放的景区仍被分割为若干公园，可以想象绕湖一周在当时是一项考验翻墙技术的运动，不然就只能多次买票穿越各大公园。
早在1982 年西湖就入选首批国家级风景名胜区，90年代西湖风景名胜区内的各个公园景点由杭州市园林文物管理局直接管理。管理机构反映了西湖于杭州市具有旅游资源和文物的双重意义，但从现实层面的管理问题来看，这个由市园林管理局和市文管委合并而成的机构既管控不了建筑和人口——西湖区政府、上城区政府、江干区政府拥有景区不同地段的土地、人口、财政、执法等各项工作的主导权，也决定不了风景名胜区的总体规划——杭州旅游委员会同样参与其中。
1983年12月经浙江省第六届人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》虽然明确提到了处理违章建筑、控制风景名胜区内的人口等问题，没有执法权的园林文物管理局对于景区内膨胀的建筑和人口基本上无计可施，又因为风景名胜区总体规划迟迟未通过国务院审批，对于风景区外围建设控制范围内房地产开发的涌入更是毫无办法。
建设环湖大公园
虽然西湖景区内的违章建筑屡禁不止，但西湖的环湖大公园还是在违章建筑拆了建建了拆的过程中诞生了。
1999年，重建雷峰塔的议案获得通过，意味着人气始终不如北线的南线景区又有了标志性的吸引物。新塔工程于2000年底奠基，环湖南线整合工程随后启动，涉及西湖岸线3.5千米、整合面积50.38公顷，整合了少儿、老年、柳浪闻莺、长桥4座公园，贯通了环湖南线的滨湖绿地和游步道，整合后的环湖南线在2002年10月1日面向公众免费开放。
尽管今天说到西湖景区发展的转折点人们津津乐道的是2002年“十一”开始的免费开放，但西湖景区的“免票”其实只是一场规模浩大、耗时多年的拆迁建设工程的步骤之一。其中，从1984年开始实施的西湖环湖绿地动迁工程耗费浙江省政府和杭州市政府各1000万元，而开工于2002年2月的西湖南线整治工程项目总投资为3.472亿元。由于取消门票造成收入减少，24小时开放造成维护管理费用上升，减收和增支叠加每年给景区增加约7400万元经济负担。
如果说有什么能够安慰如今降门票都拯救不了客流量的景区们，那大概就是：假如算上打通环湖大公园这项工程耗费的时间、人力和资金，西湖景区的“免票”，可能是代价最高的“免票”。促成这一免票决定的当然不是降价令，而是杭州的“241”算法，即“只要每个游客在杭州多留24小时，杭州市的年旅游综合收入便会增加100亿元”。
环湖北线与南线的建设相继完成，但环西湖大公园这个“环”得等西湖的西进工程在2003年完成后才算圆满。西进工程将西湖主体的水面向西扩展，恢复了茅家埠、乌龟潭、浴鹄湾、金沙港等水面0.69平方公里并重现了杨公堤，同时恢复了一大批重要的历史古迹和名胜。不同于南线、北线景区以风景、历史文化为主要特色，湖西景区面积4.8平方公里，规划了十个依山傍水而居的组团式景观农居点两个风景旅游服务村，着重体现以“茶文化”、“名人文化”、“佛教文化”三者为主题的民俗游。
2003年10月1日，竣工后的湖西景区向公众免费开放，其港汊水湾及丰富多变的岸线，弥补了西湖“虽有秀雅之美，却难有‘犹抱琵琶半遮面’的含蓄韵味”的不足。西进工程是杭州市2001年出台的“旅游西进”战略的龙头项目，因而这不仅是西湖景区的“西进”，也是杭州的“西进”。事实上无论是以开放的环湖公园带动杭州的旅游业，还是以“西进工程”带动杭州市后续的旅游西进计划，西湖的命运始终与杭州深刻地联系在一起。
不仅仅是湖
从环西湖大公园的建设可以看出，西湖与杭州市的交融不仅仅是空间意义上的交融，而是城市的发展战略无时无刻不影响着西湖景区的建设，西湖景区规模浩大的治理和建设工程则非市委、市政府支持不可能完成。在环西湖大公园建设开展的同时，湖滨商贸特色街、梅家坞改造工程、北山街历史文化街区保护工程等工程项目也在2001年至2004年间开展。
总占地面积约40公顷、紧邻西湖的湖滨商贸特色街属西湖风景区建设控制地带，有效打通了西湖和东侧的东坡路、延安路视觉和交通上的联系，成为景区与市区的过渡带。
梅家坞景区位于西湖风景区西面，总规划面积 207.8 公顷，以“十里梅坞”自然山水环境为依托、以茶文化为底蕴，是西湖风景名胜区内最大的茶乡农家休闲村落群及茶文化休闲游览景区。
北山街景区是西湖景区内最能反映杭州近代历史文化的地段之一，其规划保护范围东起保俶路，西至华北饭店、栖霞岭，北起栖霞岭、葛岭、宝石山南麓、宝石一弄，南至北山街，面积为 40.11公顷。
在东南西北各个方向上，西湖都和城市有着千丝万缕的联系，西湖风景名胜区范围的首次确定是在1983年通过的《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》中：东自松木场保俶路转少年宫广场，经湖滨路、南山路至万松岭路以西；南自鼓楼、吴山，经凤山门，沿凤凰山路至白塔山，转钱塘江北岸至留芳岭以北；西自留芳岭、百子尖、竹竿山、九曲岭、石人岭，经龙门山、美人峰、北高峰、灵峰山至老和山等山脊线以东；北自老和山山脚浙江大学目前范围的南侧，经玉古路、浙大路，接曙光路至松木场保俶路以南。
正在实施的《杭州西湖风景名胜区总体规划(2002-2020)》即将到期，由北京大学世界遗产研究中心与浙江省城乡规划设计研究院联合编制的《西湖风景名胜区总体规划(2021-2035)》于2019年3月进行了公示。在新的规划中，为了保护西湖文化历史的完整性与连续性，规划范围增加了河坊街、南宋皇城遗址、梵村三块保护区，总面积为0.2平方公里。西湖景区的面积将增加至59.26平方公里。
新规划中的西湖风景名胜区由九个景区组成
西湖的免费开放给杭州市旅游业整体带来了可观的经济效益。西湖免费开放前, 杭州一年的旅游总收入是549亿，到了2018年，杭州市全年的旅游总收入3589.1亿元，是西湖免费开放前的约6.5倍。成功将西湖打造成超级IP的杭州市俨然成为各大城市竞相学习的榜样，但单看西湖景区的收支的话，西湖风景名胜区管理委员会就显得有些可怜巴巴。
自1983年起，西湖风景名胜区在名义上由市园文局直接管理，多头管理、职责不清造成的混乱和低效在2002年环湖南线整合工程中得到了充分的暴露，杭州西湖风景名胜区管理委员会（以下简称“西湖管委会”）在这样的情形下成立了。
西湖管委会组织结构图 来源：西湖管委会官网
西湖管委会具有区县一级政府的行政权限与公共事务职能，并且是一级独立的财政，有独立的收入来源。西湖管委会成立于西湖景区免费开放前夕，也就是说，西湖管委会成立之后啥也没干就损失了每年约为6000万元的门票收入。
西湖管委会的收入来源主要包括管辖区域内企业缴纳的税收、商业网点的租金收入、少量收费景点的门票收入和交通设施收入等。 “免费西湖”品牌给杭州市旅游相关行业带来空前发展，然而水涨船高的税费收入、物业出租收入仅有一小部分属于景区，同时景区却承担着绝大部分免费开放带来的门票收入损失和支出增加。
2016年西湖管委会每年收入约为10亿元，支出约为17亿元，收支缺口已达到7.6亿元，这个缺口由上级杭州市财政进行补贴。在2006年，上级转移支付曾一度占到西湖景区全年可用资金的72.4%。
考虑到以杭州的经济发达程度，免费开放的西湖景区若非上级财政的补贴也会入不敷出，尽管西湖的“免票”模式备受瞩目和赞誉，门票降价压力下自负盈亏的景区公司可能也只能流着泪羡慕一下而已。
参考文献：
[1]周适,王磊.旅游景区免费开放应把握的关键问题——以杭州西湖景区为例[J].中国经贸导刊(理论版),2017(26):53-55.
[2] 吴文,孙凤岐《杭州西湖风景名胜区的历史沿革与发展研究(1949—2004)》,2004.6
（文：新旅界 忻运）